1.Ücret Artışlarına İlişkin Düzenlemenin İçeriği

20.03.2012 tarihli ve 28239 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren Milli Eğitim Bakanlığı Özel Öğretim Kurumları Yönetmeliği’nin (“Yönetmelik”) 53. maddesi kapsamında, özel okullardaki ara sınıf ücret artışları “[(bir önceki yılın ortalama Yurt içi ÜFE+bir önceki yılın ortalama TÜFE)/2]+5” oranını aşamayacak şekilde belirlenmişti. Ayrıca, aynı maddenin 7. fıkrası uyarınca kademe başlangıcı olan 1., 5. ve 9. sınıf öğrencileri için belirlenen ücretlereherhangi bir tavan uygulaması düzenlenmemiş; yalnızca fahiş artış yapılamayacağı hükme bağlanmıştı. (Okul öncesi yaş gruplarına ilişkin sınıfların tümü ise kademe başlangıcı kabul edilmektedir.)

Ne var ki, 05.09.2025 tarihli ve 33008 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Milli Eğitim Bakanlığı Özel Öğretim Kurumları Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik’in (“05.09.2025 tarihli Yönetmelik”) 21. maddesi ile Yönetmelik’in 53. maddesinde öngörülen okul tavan ücreti hesaplama yöntemi değiştirilmiş ve kademe başlangıç sınıfları için de ayrı bir tavan ücret hesaplaması getirilmiştir.

Bu çerçevede, ara sınıflar için belirlenen tavan ücret artış oranı “[(bir önceki yılın Aralık ayı yıllık Yurt içi ÜFE+bir önceki yılın Aralık ayı yıllık TÜFE)/2]x1,05” olarak düzenlenmiş; kademe başlangıç sınıfları için ise aynı formül “[(bir önceki yılın Aralık ayı yıllık Yurt içi ÜFE+bir önceki yılın Aralık ayı yıllık TÜFE)/2]x1,5” olarak belirlenmiştir. Önceki düzenlemede yıllık ortalama ÜFE ve TÜFE verileri esas alınırken, yapılan değişiklikle yalnızca Aralık ayı verilerininbaz alınması öngörülmüştür. Bu itibarla, işbu makalemizde yeni getirilen düzenleme Anayasal ilkeler, ilgili kanun hükümleri ve Anayasa Mahkemesi (“AYM”) kararları kapsamında incelenmiştir.

2. Anayasal Haklar Kapsamında Değerlendirme

2.1. Mülkiyet Hakkı İhlali

Anayasa’nın 35. maddesi uyarınca mülkiyet hakkına (işletmenin gelir elde etme serbestisi dâhil) getirilecek sınırlamalar ancak kanunla ve Anayasa’nın 13. maddesindeki ölçülülük ilkesine uygun biçimde yapılabilmektedir.

Özel okullar bakımından öğrenim ücreti, işletmenin temel gelir kalemidir; bu kaleme getirilen tavan ücret müdahalesi, okulların gelirlerini doğrudan sınırladığı için mülkiyetin kullanımının kontrolü niteliğinde ağır bir sınırlamadır ve bu sınırlama kanuni dayanak ile açık ve anayasal ilkelere uygun bir çerçeve ile getirilmelidir.

5580 sayılı Özel Öğretim Kurumları Kanunu’nun (“5580 sayılı Kanun”) 13. maddesi, “Ücretlerin hangi esaslara göre tespit, tayin, ilân ve tahsil edileceği yönetmelikle belirlenir.” demektedir; bu ifade, ücretin bizzat idarece belirlenmesi veya tavan konulması yetkisini değil, usul ve esasların ikincil düzenlemeyle çerçevelenmesini öngörür. Bu nedenle, madde 13’ten hareketle yönetmelik eliyle fiyat tavanı ihdas etmek; kanunun verdiği “esas–usul belirleme” yetkisini aşarak maddenin içeriğinin yani özünün belirlenmesi olduğundan yetki aşımı söz konusudur ve kanunilik eşiği karşılanmamaktadır. Zira “tavan” gibi özsel sınırlamalar doğrudan kanunla, açık ölçüt ve sınırlar konularak getirilmelidir. Nitekim AYM’de ekonomik özgürlüklere ilişkin alanlarda, temel sınırlamaların kanunla ve belirli ilkelerle konulması, yürütmeye açık uçlu yetki devredilmemesi gerektiğini vurgulayarak benzer çerçevedeki düzenlemeleri iptal etmiştir (AYM’nin E.2021/85, K.2022/60 sayılı Kararı).

Bu noktada, özel okul ücretlerine yönetmelik eliyle tavan ücret belirlenmesi, 5580 sayılı Kanun’un 13. maddesinin lafzı ve amacıyla bağdaşmadığı gibi mülkiyet hakkı üzerindeki etkisi bakımından kanunilik ve ölçülülük testlerini de karşılamamaktadır.

2.2. Sözleşme Serbestisi Hakkı İhlali

Anayasa’nın 48. maddesi kapsamında herkes sözleşme hürriyetine sahiptir. Bu noktada, özel sektörde bulunan tüm kişiler serbest bir şekilde sözleşme yapma ve sözleşme şartlarını belirleme hakkına haizdir. Fakat yine, ilgili madde ancak Anayasa’nın 13. maddesi kapsamında kanunla ve ölçülülük ilkesi kapsamında sınırlanabilmektedir.

Bu çerçevede, özel okullar ile veliler arasında kurulan sözleşmenin esaslı unsuru olan öğrenim ücretinin, idarece yönetmelik düzeyinde tespit edilmesi, kanunilik şartını karşılamadığından sözleşme hürriyetine ve buna bağlı olarak teşebbüs özgürlüğüne ölçüsüz bir müdahale niteliği taşımaktadır. Kanuni bir çerçeve içinde açık ilkeler ve sınırlar öngörülmeksizin, ikincil düzenleme ile tavan fiyat belirlenmesi, Anayasa’nın 13. maddesindeki kanunilik ve ölçülülük güvenceleriyle bağdaşmamaktadır.

Sözleşme serbestisi aslında serbest piyasa ekonomisine dayanmaktadır. Serbest piyasa ekonomisi ise arz ve taleple yönetilmektedir. Bu sistemde devlet müdahalesi en aza indirilmekte ve ekonomik faaliyetler serbest bir şekilde gerçekleşmektedir.  Kişiler kendi stratejilerini belirlerken rekabet ortamında varlıklarını sürdürmeye çalışmaktadırlar. Talep bulamayan aktörler piyasa ekosistemi içinde kendiliğinden elenmekte; böylece rekabet mekanizması yoluyla sistem kendi kendini denetlemektedir.

Özel okullar da serbest piyasa ekonomisi içinde faaliyet göstermektedir. Velilerin çocuklarını özel okula gönderme zorunluluğu bulunmadığı gibi, Anayasa’nın 42. maddesinin de dayanağını oluşturduğu şekilde devlet tarafından ücretsiz ve ikame nitelikte bir eğitim hizmeti sunulmaktadır. Bu gerçeklik, özel okul pazarında rekabetin işlerliğini zaten doğal olarak sağlamakta: talep edilmeyecek ölçüde “fahiş” fiyat belirleyen kurumlar, piyasa disiplininin sonucu olarak talep kaybına uğramakta ve fiyatlar rekabet edilen düzeye geri çekilmektedir. Dolayısıyla, serbest piyasa mekanizmasının bu kendiliğinden dengeleyici etkisi karşısında, yönetmelikle tavan ücret belirlenmesi; elverişlilik–gereklilik–orantılılık alt ilkeleri bakımından gereksiz ve ağır bir müdahale görünümündedir.

01.06.2023 tarihli ve E.2020/56, K.2023/108 sayılı AYM kararında, özel teşebbüs özgürlüğü; gerçek ve özel hukuk tüzel kişilerinin tercih ettikleri alanda iktisadî–ticarî faaliyette bulunabilmeleri, mesleğe giriş ve faaliyetin yürütülmesinde devletin veya üçüncü kişilerin keyfî müdahalesine maruz kalmamaları şeklinde ele alınmış; bu özgürlüğe getirilecek sınırlamaların kanunla, açık ilke ve esaslara bağlı olarak ve ölçülülük ilkesine uygun biçimde yapılması gerektiği vurgulanmıştır. Somut başvuruda Mahkeme, 6585 sayılı Kanun’a eklenen hükümlerle Haksız Fiyat Değerlendirme Kurulu’na kanunda yeterli çerçeve çizilmeksizin yürütmeye açık uçlu düzenleme yetkisi devri suretiyle sözleşme serbestisi ve teşebbüs özgürlüğüne kanunilik ölçütünü karşılamayan bir müdahale oluşturduğu gerekçesiyle iptal etmiştir.

2.3. Kanunilik İlkesi

Yukarıda açıklandığı üzere, özel okullar bakımından öğrenim ücreti işletmenin temel gelir kalemidir ve bu kaleme getirilen tavan sınırlaması, doğrudan mülkiyet hakkı (Anayasa madde 35) ile sözleşme serbestisini (Anayasa madde 48) sınırlandırmaktadır. Anayasa’nın 13. maddesi temel hak ve özgürlüklerin yalnızca kanunla sınırlanabileceğini düzenlemektedir.

Dolayısıyla, söz konusu sınırlamanın Anayasa’nın 13. maddesi gereğince yalnızca kanunla yapılması gerekmektedir. 5580 sayılı Kanun’nun 13. maddesi “Ücretlerin hangi esaslara göre tespit, tayin, ilân ve tahsil edileceği yönetmelikle belirlenir.” şeklindedir.

Bu noktada, ilgili kanun, sınırlamaya ilişkin bir açıklama düzenlemeden tüm belirleme yetkisini yönetmelikle idareye bırakmış ve tavan ücret sınırlaması da Yönetmelik ile getirmiştir. Anayasal kanunilik ilkesinin bir sonucu olan belirlilik ilkesi kapsamında, temel hak ve özgürlüğe getirilen sınırlamanın ana hatlarının kanun ile çizilmesi gerektiği, hiç değilse alt ve üst sınır belirlemesi yapılması gerektiği açıktır.

Bu noktada, AYM’nin birçok kararında “temel hak ve hürriyetlerin sınırlandırılmasının ancak kanunla yapılacağına ilişkin Anayasa’nın 13. maddesi, bir kanun hükmü olmaksızın yürütme ve idarenin bir hak ve hürriyeti ilk elden düzenleyici işlemle sınırlamasına izin vermez.” şeklinde ifade edilmiştir. (Bkz. AYM’nin 11.12.2014 tarihli ve 2013/6154 başvuru numaralı kararı; AYM’nin 25.6.2014 tarihli ve 2014/256 başvuru numaralı Kararı; AYM’nin 04.05.2017 tarih ve  E.2015/41, K.2017/98 sayılı Kararı)

Bu ilkelerin çiğnenmesi halinde, idarenin sık aralıklarla ve beklentinin dışındaki zamanlarda kullandığı yetkiler aracılığıyla sınırlardaki yapacağı değişiklikler kurumların uzun vadeli planlar yapmasını engelleyerek hukuki belirlilik ilkesini zedelemektedir.

İşbu makale konusu olaya paralel olarak, Covid-19 Salgını döneminde çıkarılan kanun ile üretici, tedarikçi ve perakende işletmelerin fahiş fiyat artışı ve stokçuluk uygulamalarına yönelik düzenlemeler yapmak, gerektiğinde denetim ve incelemelerde bulunarak idari para cezası uygulamak ve her türlü tedbiri almak amacıyla  Haksız Fiyat Değerlendirme Kurulu oluşturulmuştur. Ancak burada da kanunda temel hak ve hürriyetleri sınırlayıcı çerçeve konulmadan yetki ilgili Kurul’a devredilmiştir. AYM’nin 01.06.2023 tarihli ve  E.2020/56, K.2023/108 sayılı Kararı kapsamında düzenlemelerin kanunla yapılmaması, yetkinin Kurul’a devredilmesi ve müdahalenin ölçülü olmaması sebebi ile iptal edilmiştir.

Özel okul tavan ücret belirlenmesine paralel olarak, ek mali yükümlülük getiren vergi hukukuna özgü uyuşmazlıklardan da emsal alınacak olursa, Anayasa Mahkemesi’nin 29.11.1977 tarih ve E.1977/109, K.1977/131 sayılı Kararı aşağıdaki şekildedir:

“…Kanun koyucunun yalnızca konusunu belli ederek bir mali yükümün ilgililerine yükletilmesine izin vermesi, bunun kanunla konulmuş sayılabilmesi için yeterli neden olamaz. Mali yükümün matrah ve oranı, tarh ve tahakkuku, tahsil usulleri, müeyyideleri, zamanaşımı gibi çeşitli yönleri vardır. Bir mali yüküm, bu yönleri dolayısıyla, kanunla yeterince çerçevelenmemişse, kişilerin sosyal ve iktisadi durumlarını, hatta temel haklarını etkileyecek keyfi uygulamalara yol açabilmesi mümkündür. Bu bakımdan mali yükümler, belli başlı öğeleri de açıklanarak ve çerçeveleri kesin çizgilerle belirtilerek mutlaka kanunla düzenlenmelidir…”

Bu noktada, yönetmelik ile mükellefe yüklenen ek mali yükümlülükler, mükellefler nezdinde nasıl mülkiyet hakkı ihlaline yol açıyorsa aynı şekilde yönetmelik eli ile belirlenen tavan ücret aynı şekilde özel okullar nezdinde mülkiyet hakkı ihlaline sebep olmaktadır. Yukarıdaki gerekçede de belirtildiği üzere kanun maddesi ile mülkiyet hakkı ihali oluşturacak bir yönetmelik düzenlenemesine izin vermek Anayasa Mahkemesi emsal kararlarıyla da bağdaşmamaktadır.

2.4. Ölçülülük İlkesi

Anayasa’nın 13. maddesi “Temel hak ve hürriyetler, özlerine dokunulmaksızın yalnızca Anayasanın ilgili maddelerinde belirtilen sebeplere bağlı olarak ve ancak kanunla sınırlanabilir. Bu sınırlamalar, Anayasanın sözüne ve ruhuna, demokratik toplum düzeninin ve lâik Cumhuriyetin gereklerine ve ölçülülük ilkesine aykırı olamaz.” şeklinde düzenlenmiştir.

Bu kapsamda, yukarıda açıklanan mülkiyet hakkı ve sözleşme serbestisi hakkına müdahale yapılabilmesinin bir sınırı kanunilik ilkesi ise diğeri de ölçülülük ilkesidir. Bu ilke ise “elverişlilik”, “gereklilik” ve “orantılılık” olmak üzere üç alt ilkeden oluşmaktadır.

“Elverişlilik”, başvurulan önlemin ulaşılmak istenen amaç için elverişli olmasını, “gereklilik” başvurulan önlemin ulaşılmak istenen amaç bakımından gerekli olmasını, “orantılılık” ise başvurulan önlem ve ulaşılmak istenen amaç arasında olması gereken ölçüyü ifade etmektedir. Bir kurala uyulmaması nedeniyle kanun koyucu tarafından öngörülen yaptırım ile ulaşılmak istenen amaç arasında da “ölçülülük ilkesi” gereğince makul bir dengenin bulunması zorunludur.

Bu noktada, tavan ücret yaptırımını gereklilik ilkesi kapsamında incelemek gerekirse, özel okullar serbest piyasa içinde faaliyet gösterdiğinden ve veliler açısından ikame niteliğinde, ücretsiz devlet eğitimi bulunduğundan, “fahiş” fiyat talep eden okullar zaten piyasa disiplininin sonucu olarak talep kaybı yaşayacaktır. Bu durumda amaçlanan tüketiciyi/veliyi koruma hedefi; tavan ücret gibi genel ve sert bir araç yerine, hedefli denetim, bilgilendirme yükümlülükleri veya özel durumlara özgü istisnai/kısmi tedbirlerle daha hafif biçimde sağlanabilmektedir. Dolayısıyla, aynı sonuca daha az külfetli araçlarla ulaşmak mümkünken yönetmelikle tavan ücret belirlenmesi, ölçülülük testinin gereklilik unsurunu karşılamayan, gereksiz ve ağır bir müdahale görünümündedir.

Orantılılık ilkesi kapsamında ise, özel okulların haklarına yapılan müdahale ile toplum yararı arasında makul bir denge kurulmalıdır. Tavan ücret uygulaması, eğitimde erişilebilirliği gözetirken okulların makul getiri elde etme imkânını ortadan kaldırmamalı; farklı maliyet yapıları, bölgesel koşullar ve ikame kamu hizmetinin (ücretsiz devlet okulları) varlığı dikkate alınarak ölçülü olarak tasarlanmalıdır. Aksi hâlde, enflasyon verilerinin fiilî maliyet artışlarını tam yansıtmadığı dönemlerde (kira, personel, yatırım, vs. kalemlerindeki yüksek artışlarla birlikte) sabit bir tavan, özel okul sektöründe kâr marjını fiilen sıfıra yaklaştırabilir; bu ise kurum kapanmalarına, öğrencilerin kamu okullarına yönelmesine ve sonuçta devlete ilave bütçe yükü doğmasına yol açabilmektedir. Orantılılık bakımından, düzenlemenin amacına ulaşırken piyasayı tahrip etmeyen, sürdürülebilirliği koruyan ve mali gerçeklikle uyumlu bir denge kurması zorunludur.

Tüm bu açıklamalar ışığında mülkiyet hakkı ve sözleşme serbestisi hakkına tavan ücret belirleme ile yapılan müdahalenin orantılı olmadığı açıktır.

2.5. Anayasal İlkeler Uyarınca Tavan Ücret Belirlerken Aralık Ayı Oranlarının Kullanılması

Yukarıda belirttiğimiz üzere tavan ücret oranı hesaplamasında eski uygulamada 12 aylık ortalama alınırken, 05.09.2025 tarihli ve 33008 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Milli Eğitim Bakanlığı Özel Öğretim Kurumları Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik ile Aralık ayı ÜFE ve TÜFE oranları dikkate alınmıştır.

Bu uygulamayı da ölçülülük ilkesi kapsamında değerlendirmek gerekmektedir. Zira yalnızca Aralık ayına endekslenmiş ÜFE ve TÜFE verisi, tek bir aya özgü baz etkilerini ve mevsimselliği yansıtarak yılın tamamına ilişkin gerçek maliyet dinamiklerini temsil etmez. Özel okulların gider yapısı (öğretmen ücret artışları, kiraların on iki aylık TÜFE ortalamasına göre endekslenmesi, enerji ve döviz bazlı lisans/ materyal maliyetlerindeki dönemsel sıçramalar) çoğu kez takvim yılının farklı aylarında ve Aralık dışındaki dönemlerde yoğunlaşır. Özellikle de özel okulların erken kayıt döneminde kayıt yaptığını ve bir yıl sonra verilecek hizmeti önceden belirlediklerini dikkate aldığımızda güncel enflasyon durumunu yansıtmayan Aralık ayı oranları elverişlilik bakımından maliyet gerçekliğiyle uyumsuz sonuçlar doğurabilmekte; aynı amaca daha hafif araçlarla (örneğin 12 aylık ortalamalar gibi) ulaşmak mümkünken gereklilik şartını da zayıflatmaktadır.

3. 09.2025 tarihli Yönetmelik’le Belirlenen Tavan Ücret Uygulamasına Karşı Hukuki Yollar

Yönetmelik gibi ülke çapında uygulanan bakanlık düzenleyici işlemlerinin iptali için ilk derece başvuru mercii Danıştay olup, dava Resmî Gazete’de yayımı izleyen günden itibaren 60 gün içinde Millî Eğitim Bakanlığı hasım gösterilerek açılmalıdır.

Davacı sıfatı bakımından, düzenlemeden doğrudan etkilenen özel okullar (ve uygun amaçlı meslek/işveren birlikleri) menfaat bağını ortaya koyarak dava açabilmektedir. Dilekçede mutlaka yürütmenin durdurulması istenmeli; bunun için işlemin açıkça hukuka aykırı olduğu ve uygulanmasının telafisi güç zarar doğuracağı somut verilerle (maliyet/gelir tabloları, sözleşmeler, nakit akışı projeksiyonları vb.) gösterilmelidir.

Sonuç olarak, 05.09.2025 tarihli Yönetmelik’le belirlenen tavan ücret uygulamasına, yukarıda detaylıca açıklanan anayasal ilkelere aykırılık yaratması sebebiyle kanunilik, sözleşme serbestisi, mülkiyet hakkı ve ölçülülük yönlerinden ciddi itirazlar yöneltilebilecektir. Bu nedenle, söz konusu düzenlemeye karşı Danıştay nezdinde yürütmenin durdurulması talepli iptal davası açılması muhtemeldir.

Saygılarımızla,

DT Hukuk